תקציב החינוך קורס: דרוש לנו שר-מנהל ולא פדגוג מטעם עצמו

דוח מבקר המדינה שפורסם השבוע מייחד פרק לבחינת תקציב החינוך (כאן) ומעיון בו לרגע נדמה שמשרד החינוך הוקם רק אמש, ועדיין לא כל כך יודעים כיצד לנהל אותו. שלושה כשלים מרכזיים מציג המבקר: הנהלת המשרד (כולל החשבות) אינה מקבלת מידע אודות השימוש בחלקים נרחבים מהתקציב; התקציב שמיועד למימון שעות הוראה מתוכנן באופן לקוי, דבר הגורם לחריגות עתק במהלך שנת העבודה; ואין קשר בין התקציב לבין תוכנית העבודה: סעיפי התקציב משתנים תדיר תוך כדי שנת עבודה, והפעולות החינוכיות אינן משויכות לסעיפי התקציב.

כתוצאה מכך – תקציב החינוך המאושר בכנסת אינו זה המבוצע בפועל, יחידות המשרד עובדות ברמת וודאות נמוכה באשר ליכולת לתכנן מדיניות ולממש אותה, ואין אפשרות לוודא שהתקציב מנוצל בהתאם ליעדים. מסכם המבקר: "התקציב מאבד מערכו ככלי לתכנון עבודת המשרד וכאמצעי לבקרה על ביצועה" (עמוד 412).

שליש מתקציב החינוך אינו מנוהל על ידי המשרד

חלק נכבד מתקציב החינוך אינו מנוהל על ידי משרד החינוך. נתחיל בזה שבשנת 2015 ההוצאה הלאומית לחינוך היתה 93.4 מיליארד שקלים בעוד שתקציב המשרד היה 61.9 מיליארד שקלים. כלומר, שליש מפעולות מערכת החינוך ממומנות שלא דרך תקציב החינוך (עמוד 369).

כבר בשנת 2011 קיבלה הממשלה החלטה המורה לרשויות המקומיות להעביר למשרד החינוך מידע אודות מקורות מימון שמחוץ לתקציב החינוך, אבל משרד הפנים הסביר למבקר "שהתהליך מעוכב לאור קשיים מול גורמים רלוונטיים." מי הם הגורמים לא ברור, אולם התוצאה היא שמשרד החינוך, מלכתחילה, שולט רק בשני שליש מהמערכת עליה הוא מופקד.

זה לא נגמר בזה. 13.3 מיליארד שקלים מועברים ממשרד החינוך לרשויות המקומיות, אך הן אינן מעבירות למשרד החינוך מידע באשר לשימוש שהן עושות בכסף. בשנת 2007 הסכימו משרדי החינוך והפנים על הרחבת הפיקוח. הסכימו, אבל לא ביצעו. משרד החינוך הודה בפני מבקר המדינה שהוא אינו מבקר את הרשויות המקומיות "על אף שהוא מייחס לכך חשיבות רבה" (עמוד 429).

> בישראל מתקיימות שתי מערכות כלכלה ביקומים מקבילים

בתי הספר העל יסודיים מנוהלים בישראל בידי בעלויות, כגון רשתות החינוך. מתברר שאין במשרד החינוך בקרה על הבעלויות. המשרד אינו יודע אם הבעלות מעבירה לבתי הספר שלה את כל התקציבים שמשרד החינוך אישר להם, ואין גם בקרה על ביצוע בפועל לעומת התכנון (עמוד 427).

למרבה הפלא – גם בתוך המשרד אין מעבר של מידע תקציבי. חלק מתקציב שעות ההוראה מועבר לבתי הספר ברמה ארצית, וחלק נוסף מועבר דרך המחוזות של המשרד. מתברר שהמחזות אינם מתעדים את שיקוליהם והחלטותיהם בדבר העברת תקציבים לבתי הספר, וכמובן שהמידע אינו מועבר להנהלת המשרד. על כך כותב המבקר: "תקציבים רחבי היקף ניתנים ללא שליטה ובקרה" (עמוד 425).

חריגות מהתקציב שכן מנוהל

חלק התקציב המרכזי שכן מנוהל על ידי הנהלת המשרד נועד למימון שעות התקן הבסיסי. שיטת התקצוב של מערכת החינוך היא כזאת שבתי הספר מקבלים מכסת שעות להוראה. המספר הזה נקבע על פי מספר הכיתות בבית הספר (בהתאם למספר התלמידים) ועל פי תוכניות הלימודים, שבהן נקבע כמה שעות לומדת כל כיתה בכל מקצוע (למשל, חמש שעות עברית, שלוש שעות חשבון וכך הלאה).

מתברר שבתי הספר בישראל מחויבים לעמוד בתקן השעות שנקבע להם, אך אינם מחויבים למסגרת תקציבית כלשהי. המחיר של כל שעה אינו אחיד, משום שהוא תלוי, למשל, בוותק ובהשכלה של המורה. בעת הכנת התקציב מעריכים אנשי משרד החינוך ומשרד האוצר את העלות הממוצעת של שעת הוראה, אולם מבקר המדינה מראה שהחישוב הזה אינו מוצלח. הנה למשל בשנת 2014 תקציב שעות התקן של משרד החינוך לבתי הספר היסודיים היה 6.9 מיליארד שקלים, לשם מימון 1.05 מיליון שעות תקן. בסיום השנה התברר שהחינוך היסודי ביצע 1.07 מיליון שעות, בעלות של 7.6 מיליארד שקלים (עמוד 391).

רק בסעיף הזה, נדרשה המדינה לשלם משכורות לחינוך היסודי בהיקף של 715 מיליון שקלים מעבר לתקציב המתוכנן. פערים דומים נמצאו גם בתקציבי חטיבות הביניים והתיכוניים, ובכל השנים שנבדקו, משנת 2005. בממוצע של כל השנים שנבדקו גדל מספר השעות במהלך שנת תקציב באחוז אחד, ואילו עלות השעות בכסף עלתה ב- 16.3% (עמוד 42).

אחת הסיבות לכך היא שחשבות משרד החינוך אינה צד בגיוס עובדים (עמוד 54). על פי נוהלי העבודה של הממשלה, חייב חשב המשרד לאשר גיוס עובד, כדי לוודא שיש בתקציב את הכסף הדרוש למימון משכורתו. במשרד החינוך לא עובדים ככה. כך יכול בית ספר לגייס עובד יקר במיוחד, רק משום שיש לבית הספר שעות פנויות, מבלי להתחשב בכך שלמשרד אין התקציב למימון משכורתו. סיבה נוספת לגידול בעלות ההוראה היא שבשלוש השנים האחרונות נחתמו שלושים (!) עדכונים בהסכמי השכר של עובדי הוראה (עמוד 404). כל עדכון שכזה משנה את עלות השעה של המורים. מכיוון שמשכורות חייבים לשלם, ההוצאה העודפת הזאת יורדת מסעיפי תקציב אחרים, שנפגעים עקב ניהול לקוי של שעות התקן.

מה הקשר בין התקציב למדיניות המשרד?

מבקר המדינה מצא שבתקציב משרד החינוך מוכנסים שינויים משמעותיים תוך כדי שנת העבודה (עמוד 411). בשנים שנבדקו הוכנסו שינויים ב- 85% מסעיפי התקציב במהלך שנת עבודה, כאשר ב- 39% מהסעיפים נעשה שינוי שהוא גדול מחצי הסכום המתוכנן. ממצא זה אינו חד פעמי, אלא חוזר שנה אחרי שנה, לעיתים באותם סעיפי תקציב.

תקציב שמשקף כראוי את תוכנית העבודה מאפשר לפעול ברמת ודאות גבוהה והוא יוצר רצף עבודה ותיאום טובים בין יחידות המשרד וכן מול ספקים חיצוניים. זה לא קיים במשרד החינוך. נוסף לזה, אם התקציב משתנה תדיר תוך כדי שנת העבודה, הרי שהתקציב המובא לאישור הכנסת אינו משקף את תוכנית העבודה של המשרד.

> טבח קיביה: מאין בא הנוער שלא חש מעצור לבצע את הזוועה?

סדר הפעולות התקין הוא שמשרד החינוך אמור לקבוע מדיניות, את המדיניות מתרגמים לפעולות, ובהמשך מגדירים לכל פעולה את התקציב הדרוש או האפשרי. לא ככה עובדים במשרד החינוך. אמנם המינהל הפדגוגי מגדיר היטב יעדים ומשימות, ואף מפרט שלבי ביצוע, תוצאות רצויות ומדדי תפוקה. אבל המשימות אינן מקושרות לסעיפי התקציב. כותב המבקר: "אי אפשר לקבל מתכנית העבודה מידע על מקורות המימון של כל משימה, ועל היקף התקציב הנדרש ליישומה" (עמוד 416).

תוכנית העבודה של המינהל הפדגוגי נקראת: "מארזי תכנון, ניהול והיערכות" (מתנ"ה, כאן), ומפורטים בה יעדים ומשימות למנהלי בתי הספר. המבקר מצא שרוב המשימות הוגדרו באופן שאינו מאפשר לזהות את סעיפי התקציב הרלוונטיים להן. גם במשימות שניתן להבין את הקשר שלהן לסעיפי התקציב, לא ברור אם כל הסעיף עומד לרשות המשימה או רק חלק ממנו.

לדוגמה: אחד היעדים למנהל בית ספר הוא "קיום מסגרות מגוונות להרחבת ידע והשכלה כללית שבו תתאפשר לתלמידים בחירת הנושא" (מתנ"ה, עמוד 65). כמה זה עולה? מי יממן את זה? לא כתוב. המוזר הוא שבאחד הפרקים במתנ"ה מוסבר למנהלי בתי הספר "שאחד ההליכים החשובים הוא גיבוש תכנית עבודה בית ספרית מקושרת לתקציב" (עמוד 137). אבל במשרד עצמו לא קראו את ההסבר הזה.

דרוש מנהל

תקציב עתק של 60 מיליארד שקלים מנוהל כאילו אתמול המציאו את החשמל. תוכנית העבודה של משרד החינוך היא הכרזות פדגוגיות בעלמה, שלא מוגדרים משאבים למימושן; והתקציב הוא סעיפים עמומים, שממילא רובם משתנים תוך כדי שנת העבודה בהתאם למציאות. שרי החינוך של ישראל (ולא רק בנט) רואים עצמם כאילו מונו לתפקיד הפדגוג של הדור, אבל תכלס – משרד החינוך זקוק למנהל.

> הוועדה לצדק חלוקתי ולשוויון חברתי של הכנסת דנה באפליית המתנחלים בגדה