מאחורי שינוי שם משרד החקלאות עומד משהו מטריד בהרבה

ההחלטה שהתקבלה בישיבת הממשלה השבוע, לשנות את שמו של משרד החקלאות ופיתוח הכפר ל"משרד החקלאות וביטחון המזון הגולמי", זכתה לקיתונות של ביקורת ולעג, ולא בכדי. העיסוק בשם המשרד נראה בהחלט כמו עיסוק בזוטות שמנותק מהמציאות. והמציאות בתחום המסוים הזה של "ביטחון המזון הגולמי", היא די קודרת.

שינוי השם והקטטות וההקנטות סביבו הם אכן די מביכים, אלא שזהו ממש אינו העניין המטריד באמת. הצצה לאימה ניתן למצוא בהבהרה להחלטה על שינוי השם, שבה נמסר מלשכת השר, אבי דיכטר, כי "העיסוק בשינוי השם איננו מהותי והוא רק מרכיב בשינוי האסטרטגיה, על פיה המשרד יוביל לראשונה בישראל את תוכנית ביטחון המזון ל-25 שנה קדימה כשלב ראשון".

בעיצומה של מלחמה, שעשויה עוד להתרחב; בצל חשש כבד מסנקציות בינלאומיות, כשכבר קיים משבר עם מדינות יצואניות גדולות כמו טורקיה; כשמדינת ישראל תלויה ביבוא של מוצרי מזון לא מעטים; כשסין, שאינה אוהדת את ישראל בלשון המעטה, מחזיקה בחברות חיוניות כמו תנובה ואדמה – נזכרים כאן להוביל "לראשונה בישראל" תוכנית ביטחון מזון ל-25 שנה קדימה. אמנם טוב מאוחר מלעולם לא, ועדיין.

בכנס שהתקיים באמצע מאי תחת הכותרת "ביטחון חומרי והתלכדות הסיכונים בשרשראות האספקה בצל המלחמה", ונערך בשיתוף מכון יסודות והמכון למחקרי ביטחון לאומי INSS, דיבר המשנה למנכ"ל משרד החקלאות, יובל ליפקין, על אותה תוכנית ביטחון המזון שהזכיר דיכטר ועל השינוי האסטרטגי שהמשרד מתכנן להוביל.

במהלך דבריו הציג ליפקין טבלה שבה הראה את מדיניות התכנון לטווח ארוך של מדינות שונות בעולם. בסין, למשל, מתכננים ל-100 שנה קדימה, ביפן 50, ובאיחוד האמירויות 25. כאן, לדבריו, לא היה עד כה שום תכנון לטווח ארוך בנושא. "בישראל המספרים האלה לא קיימים. אני לא יודע, אולי אני יכול לקוות שהם קיימים בתחומים אחרים. בתחום החקלאות זה לא על הפרק עכשיו. אנחנו עובדים על זה", הוא אמר. מסתבר שעד עכשיו פשוט "זרמנו".

עוד ציין ליפקין בדבריו שוב ושוב, שכל תהליך תכנוני לטווח ארוך לוקח זמן רב, ולעומת זאת הרס בתחום הזה יכול להתרחש בזמן קצר מאוד. הוא נתן, למשל, את הדוגמה המוכרת של ענף השום הישראלי, שחוסל בן לילה אחרי שהאוצר החליט במרץ 2022 להוריד את המכס על יבוא שום מ-7 שקלים ל-0, ואמר שאף שהמשרד התחיל לתת מענקים למגדלי שום, "להחזיר ענף כמו ענף השום זה תהליך שייקח שנים".

אף שנראה שהכוונות של הצוות הנוכחי במשרד החקלאות, בראשות המנכ"ל אורן לביא, הן טובות, ושיש רצון גדול להתחיל סוף סוף ליישם תהליכים חשובים כאלה, ליפקין עמד בדבריו על עוד מכשול משמעותי בדרך, והוא המשרד הגדול והחזק בהרבה – האוצר. לדבריו, למשל, ייצור המים בישראל גדול עד כדי כך שכמויות מים משמעותיות "הולכות לדגים", בזמן שהחקלאים משוועים למים ומשלמים תמורתו מחיר גבוה, מכיוון שהאוצר אינו מוכן להשקיע בתשתיות להובלת המים למקומות שבהם זקוקים להם.

ועוד לפני זה, כל הרעיונות הגדולים האלה נתקלים בקיצוץ משמעותי מאוד בתקציב שספג לאחרונה משרד החקלאות, מה שגורם לשינוי השם להיראות קצת כמו אות מתה.

עד כמה החששות מוצדקים?

בכנס של יסודות ו-INSS ציין דודי מנביץ', יו"ר ארגון המזון בהתאחדות התעשיינים, ש"אחד האיומים המרכזיים על ענף המזון הוא זמינות מוצרים במחיר סביר". לכן, לדעתו הפתרון לזמינות במחיר סביר נעוץ קודם כל בחיזוק תעשיית המזון המקומית. גם ליפקין אמר דברים דומים. אבל מהי אותה "תעשיית מזון מקומית" בעולם גלובלי שבו חברות ענק רוכשות חברות מקומיות כדרך של שגרה?

הדוגמה המתבקשת לכך היא תנובה, שהיא כידוע מונופול בתחום החלב המפוקח, ובנוסף שולטת בערך במחצית משוק החלב הלא מפוקח וכן בירקות הקפואים, בבשר, בנקניקים, בתחליפי החלב ועוד. תנובה היא בבעלות חברת ברייט-פוד הסינית. העובדה שהיא חולשת על מגוון מוצרים רב בשוק המזון הישראלי מעוררת אי נחת, ועלולה להוביל להשלכות משמעותיות מרמת המחירים הסופית לצרכן, דרך קושי בזמינות מוצרים על המדפים, ובתרחיש קיצון – אפילו עד להפסקת פעילות.

דוגמה אחרת, שרלוונטית לשלב אחר בשרשרת הייצור, היא חברת אדמה האגרו-כימית, שמספקת מוצרים כמו קוטלי עשבים וקוטלי חרקים, ונמצאת בשליטת התאגיד הסיני סינג'נטה. בפברואר האחרון פורסמו ב"כלכליסט" טענות שונות על כך שהתאגיד מאבד מעצמאותו. שוב, גם כאן בלתי נמנע לדמיין תרחיש קיצון.

"העסקות האלה נעשו לפני כמה שנים כשהאווירה היתה אחרת לגמרי", אומרת גליה לביא, חוקרת וסגנית ראש מרכז דיאן וגילפורד גלייזר למדיניות ישראל-סין במכון למחקרי ביטחון INSS. "בהיבט של חברות כמו תנובה, צריך לזכור שזו חברה עסקית שרוצה להרוויח, אמנם יש השפעה ממשלתית, אבל מה האינטרס של סין לסגור את תנובה? המשמעות היא שהחברה תפשוט רגל וישראל תקנה את המוצרים מחברות אחרות, כנראה בסכום גבוה יותר. אני לא רואה את היתרון שסין תשיג בשריפת הקלף הזה".

לביא מביאה דוגמה מתחום התשתיות לגבי תרחישי קיצון: "דובר רבות על כך בהקשר של נמל המפרץ, שתפעולו נמצא בידיים סיניות. בין החששות שעלו היה שהאמריקאים לא יעגנו בנמל, ובמקרה של טילים, הם ישתקו את ישראל. והנה יש טילים, בצפון וגם בדרום, והנמל לא רק שלא נסגר – הוא עובד בתפוקה מלאה. לא רק זה, הוא גם קלט אוניות מנמל אשדוד. שוב, זה נבע מאינטרס עסקי, אבל הם היו יכולים לסרב. יותר מזה, הם עשו מחווה לחטופים. ברגע האמת לא קרה דבר מתרחישי האסון שניבאו. כל התחזיות המבהילות – לא התממשו", אומרת לביא.

"הנטייה שלנו היא לחשוב שממשלת סין מחזיקה בחוטים ושכל הסינים הם מקשה אחת, וזו שגיאה", אומרת לביא. "נכון שבסין יש יותר שליטה של הממשלה, אבל היא לא מוחלטת. הממשלה לא בודקת הכל, אלא כשיש קושי, כמו במקרה של חברת צ'יינה הארבור (China Harbour Engineering Company).

"במקרה זה הגישה צ'יינה הארבור עתירה לבית המשפט המחוזי, לאחר שוועדת המכרזים של חברת נמלי ישראל הודיעה לה שלא תוכל לגשת למכרז להקמת נמל התזקיקים במפרץ חיפה, 'מטעמי ביטחון לאומי'. גם שם", אומרת לביא "הממשלה ביקשה לא להפוך את קשרי הכלכלה לעניין פוליטי. לכל אורך המלחמה פועלים סינים המשיכו לעבוד, ואחד הקווים הבודדים שלא בוטלו הוא הקו הסיני".

סכנות לאורך כל שלבי השרשרת

בין הסוגיות שעולות בהקשר של חיזוק תעשיית המזון המקומית עולה שאלה קריטית, שנוגעת ליכולת לייבא חומרים ממדינות אחרות לייצור מקומי. סוגיה זו מקבלת משנה תוקף נוכח אירועי 7 באוקטובר, והחשש הגובר מחרמות וסנקציות כלכליות בינלאומיות בימים אלה. היא עומדת בלב מחקר שפרסם לאחרונה מכון יסודות, ולו הוקדש הדיון בכנס שעסק באתגרי הביטחון החומרי לצד פרויקט "תגובת שרשרת" של המכון למחקרי ביטחון לאומי.

"כשאנחנו מסתכלים על חוסן של חברה וכלכלה צריך להסתכל על כל חוליות השרשרת – ממחצבים ועד למוצר הסופי. לאורך כל השרשרת הזו יש סיכונים ואתגרים. לכל חוליה יש את האתגרים שלה והסיכונים שלה", אומר עמית בן צור, מנהל מכון יסודות ופורום ארלוזורוב. "אחד הסיכונים הוא השתלטות של כוח כלכלי. זה איום שמדיניות ממשלתית יכולה להתמודד אתו. מדיניות ממשלתית פחות יכולה להתמודד עם העובדה שאין לנו ליתיום. אנחנו צריכים לבחון מה כן אפשר לעשות – איך אפשר לדאוג לגיוון שחקנים, במיוחד בחומרים חיוניים.

"בשרשרת הערך, הכוח הכלכלי נמצא בכל מיני שלבים", אומר בן צור. "למשל, תעשיית המִחזור בישראל היא יחסית קטנה. אין שוק למכור אליו, אין מספיק תמריץ כלכלי, ואם בסוף זה המצב – נוצרת בעיה סביבתית, חברתית וכלכלית. דוגמה נוספת היא בשלב היבוא – נגיד שכבר יש לנו מקורות מגוונים וחסינים, אבל נתקלנו בקושי של מגבלות בקווי הספנות".

לדברי בן צור אין זה עניין של מה בכך. שוק הספנות הוא ריכוזי ביותר, ונשלט על ידי מספר מצומצם של קונצרנים, כאשר תזוזה לכאן או לכאן, או איום כמו הח'ותים בים האדום, מטלטלים את השוק כולו.

לממשלה יש תפקיד חיוני

אי אפשר לנתק את חיזוק תעשיית המזון המקומית משאלת חומרי הגלם. "אנחנו מסתכלים על שלב שהוא אפילו לפני שלב העיבוד של המזון. אנחנו קודם כל מדברים על איך מוודאים שהחומרים החיוניים שהתעשייה צריכה יעמדו לרשותנו. הממשלה צריכה להסתכל על זה, לנתח את זה, לייצר סדרי עדיפויות ולדאוג לגיוון של מקורות אספקה.

"בין היתר, הצענו במחקר דרכים לבנות תהליך דומה לתהליך שנעשה במקומות כמו האיחוד האירופי, שבו ממפים את החומרים החיוניים שישראל צריכה. תהליך המיפוי זה משהו שרק הממשלה יכולה לעשות. כל סקטור יכול לטפל במגבלות שעומדות בפניו בדרך שמתאימה לו ודואגת לו. הממשלה, לעומת זאת, מסתכלת על הנושא באופן אסטרטגי ולטווח הארוך. זה לא תפקיד המגזר העסקי, זה המקום של תכנון אסטרטגי", אומר בן צור.

עוד מוסיף בן צור כי "לממשלה יש תפקיד חיוני בתכנון שבוחן את הסיכונים והאיומים ומנתח את התמריצים הכלכליים, כדי שגם העסק הקטן הפרטי שפועל למען רווח יוכל 'לשרת' את היעדים האסטרטגיים של המדינה – לא לשרת במובן שהמדינה תגיד לו מה לעשות, אלא במובן שהמדינה תייצר סביבה עסקית וכלכלית שבה מי שרוצה להצטרף למאמץ הלאומי עושה את זה לפרנסתו, אבל זה נותן גם ערך ברמה הציבורית הרחבה".

באיחוד האירופי, למשל, התפתחה לאורך השנים מתודולוגיה לבניית רשימת חומרים חיוניים. דרך העבודה מורכבת מכמה שלבים, שמהם ניתן ללמוד. בשלב הראשון, הרכיבה הנציבות האירופית רשימה של 70 חומרי גלם, ובהן קבוצות מתכות ומינרלים נדירים, שלגביהם מבוצעת הערכה ראשונית. בשלב השני מבוצע חישוב לדירוג החיוניות של כל אחד מהחומרים, באמצעות הערכת סיכונים לשלבי הכרייה וההפקה של חומר הגלם מהקרקע ולשלב העיבוד התעשייתי של החומר. שני ממדי-העל המרכזיים הם החשיבות הכלכלית של החומר – כולל ערך מוסף של החומר ותחליפים אפשריים; ורמת הסיכון לאספקה – כולל משילות, קשיים ביבוא ומגבלות סחר.

על כך בן צור מבהיר: "במחקר שלנו לא ניתחנו היבטים של ריכוזיות של כוח כלכלי, אלא היבטים של ריכוזיות של מדינות. למשל, מצב שבו חומרים חיוניים שהמשק הישראלי זקוק להם והם מרוכזים בידיים של מעט מדינות, זה מביא לתלות או לסיכון יותר גבוהים".

והנתונים כאן לא ממש מעודדים. מניתוח ארגון ה-OECD שמוזכר במחקר של יסודות, עולה שסין היא היצרנית הגדולה ביותר של חמישה מתוך עשרת חומרי הגלם החיוניים שייצורם הריכוזי ביותר. דרום אפריקה היא היצרנית הגדולה ביותר של שניים מאותם חומרי גלם. סין מופיעה פעמיים נוספות כיצרנית עיקרית של חומרי גלם, ורוסיה ארבע פעמים. יתר על כן, התלות של מדינות OECD ביבוא חומרי גלם חיוניים ממדינות שאינן חברות בארגון היא 50% מכלל החומרים המיובאים.

"בעבודות אחרות אנחנו מסתכלים על מזון טרי ובוחנים מי המדינות שמגדלות את הגידולים המרכזיים שהאוכלוסייה צורכת", אומר בן צור. "גם שם אנחנו רואים ריכוזיות גדולה. זה מאוד שונה מהתפיסה של שוק גלובלי מאוד גדול עם מקורות רבים אפשריים. זה לא המצב – לא בחומרים החיוניים וגם לא בגידולים החקלאיים".

כפי שהזכרנו בעבר, מחקר של יסודות שעסק בהשפעת שינויי האקלים על אספקת המזון העלה שהסחר העולמי התרכז במספר קטן של יצואניות, המוכרות את המוצרים החקלאיים למדינות רבות בעולם. ב-7 מתוך 12 המוצרים החקלאיים שנבדקו, עשר מדינות או פחות מרכזות 80% מהיצוא העולמי. בשוק החיטה 8 מדינות מחזיקות ב-80% מהיצוא העולמי, ובשוק הסויה – 5 מדינות. הריכוזיות קיימת גם כשבוחנים את התאגידים השולטים בענפים שונים ולא את המדינות, כמו בענף הזרעים.

שאלות של אספקה סדירה ושל זמינות במחיר סביר הן שאלות מורכבות, תלויות מצב ודינמיקה פנים-מדינתית וחוץ-מדינתית. לכן, מסכם בן צור, "כשמדובר בביטחון מזון השאלה היא לא 'כן יבוא' או 'כן ייצור מקומי'. כל מדינה צריכה למצוא את התמהיל שמתאים לה ועונה על צרכים והיכולות שלה. וזה מחייב בחינה מתמדת".

אי אפשר להתמקד רק בצרכנים

ובינתיים, כשמסתכלים באתר משרד החקלאות רואים בעיקר עיסוק בסימון תוצרת ישראלית כדי לעודד צרכנים לקנותה, ובניסיונות למצוא חלופות יבוא (לדוגמה, חיטה מרומניה). כלומר, התמקדות גדולה מאוד בצרכנים, ופחות במדיניות מתכננת. מה גם שקשה מאוד לראות איך יש להתמקדות הזאת תוחלת, כשהלחץ הכלכלי שמופעל על אותם צרכנים מכל כיוון רק הולך ועולה.

לחץ גדול מאוד מופעל מהצד של עליית המחירים: שורה של מוצרי מזון של אסם מתייקרים מתחילת יולי, ובהם מאפים, חטיפים, משקאות, תבשילים מוכנים וחטיפים. אלה יצטרפו לעליות מחירים במגוון מוצרי מזון – מהתייקרות מוצרי החלב המפוקחים והלא מפוקחים ועד מוצרים של חברות כמו דיפלומט וקוקה קולה.

החברות טוענות, בין השאר, שהסיבות לעליית המחירים נעוצות במלחמה ובעליית מחירי חומרי הגלם, אך, כפי שפורסם ב"גלובס", לא בטוח שזה מדויק. טיעון מרכזי של חברות המזון והיבואניות הגדולות נעוץ בעלות השינוע, אלא שלמרות שמחירי התובלה אכן עלו בתחילת המלחמה, הם ירדו משמעותית בסוף השנה הקודמת והיו זהים למחירם בסוף 2022. גם מחירי הסחורות ומוצרי היבוא בעולם לא לגמרי מצדיקים את גל התייקרויות מחירי המזון. המסקנה המתבקשת היא שסיבה מרכזית להתייקרויות טמונה פשוט ביכולת של הקמעונאיות להעלות מחירים.

ואם זה לא מספיק, אז דווח לאחרונה שבאוצר מתכננים לפגוע עוד בכוח הקנייה של אזרחי ישראל – מהעלאת המע"מ ועד העלאת מס ההכנסה המינימלי ופגיעה בפנסיות.

לנוכח כל זה, אפשר לחשוב על רעיונות יצירתיים נוספים, מעבר לעידוד צריכה. אם במשרד החקלאות באמת רוצים לתכנן מדיניות לטווח ארוך, כזו שתחזק את הייצור המקומי ותעניק לשחקנים השונים בשוק חוסן כלכלי וביטחון תזונתי, אולי כדאי להתמקד בחיזוק הקשר בין הצרכנים לחקלאים וליצרנים המקומיים. נראה שיש שם רצון. לא בטוח שיש יכולת.